養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的中心問題是什么？

目前,很多國家仍然實(shí)行公共管理的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)給付確定制。這種制度通過工資稅(費(fèi))籌資,即工作的年輕人為退休的老年人支付養(yǎng)老金。人們對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制的評(píng)價(jià)如下：不斷上升的高額工資稅可能導(dǎo)致失業(yè)；勞動(dòng)力逃往生產(chǎn)力較低的非正規(guī)生產(chǎn)部門；因早退休而減少熟練勞動(dòng)力的供應(yīng)；公共資源分配不合理(多用于養(yǎng)老金,而不是教育和基礎(chǔ)設(shè)施)；長期儲(chǔ)蓄減少；低收入群體再分配功能差；預(yù)料之外的代際轉(zhuǎn)移；公共支柱的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重,資金缺口大,積累狀況難以應(yīng)付人口老齡化等。上述問題將會(huì)導(dǎo)致政府以巨大的長期運(yùn)行成本對(duì)短期支付做出承諾。為了避免這種危險(xiǎn),世界銀行建議一些國家(包括中國)建立三支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)：(1)強(qiáng)制稅收的、公共管理的、實(shí)現(xiàn)再分配的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；(2)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的、個(gè)人積累的、私人管理的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；(3)自愿性養(yǎng)老保險(xiǎn)。
　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的中心問題,是老年保障收入再分配、儲(chǔ)蓄及保險(xiǎn)三項(xiàng)功能,以及政府在履行這些職能時(shí)的作用。政府對(duì)不同情況采取不同措施：
　　1．單一公共養(yǎng)老保障制度。世界上多數(shù)國家已經(jīng)建立了公共養(yǎng)老保障制度,這種制度具有三項(xiàng)功能。公共養(yǎng)老保障制度以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的工資稅來資助,由于公共管理也多,可以鼓勵(lì)高收入的人參加儲(chǔ)蓄；在再分配領(lǐng)域,通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和政策支持,降低行政費(fèi)用,保證高收入人們的部分繳費(fèi)轉(zhuǎn)移給低收入群眾。
　　問題可能出現(xiàn)在分配和工作效率方面,如高稅率問題。公共養(yǎng)老保障制度要考慮向高收入的人提供足夠的工資替代,同時(shí)要考慮向低收入的人提供收入再分配。在制度成熟和人口老齡化的形勢(shì)下,不得不提高繳費(fèi)率,但又不是按照實(shí)際繳費(fèi)隋況確定養(yǎng)老金的。尤其對(duì)那些已經(jīng)確定的最高限額養(yǎng)老金來說,非常年輕和適齡階段人口的繳費(fèi)只能得到低于市場(chǎng)的回報(bào)。因而,高額繳費(fèi)率被人們看做是工人繳納的賦稅。由此產(chǎn)生下列問題：(1)逃稅。逃稅將影響強(qiáng)制性制度的實(shí)施目的,導(dǎo)致國家老年保障政策難以操作,因?yàn)樘佣愓呷杂匈Y格享受養(yǎng)老金,從而加重整個(gè)老年保障制度的財(cái)政困難。(2)勞動(dòng)力向非正規(guī)生產(chǎn)部門流動(dòng),在大范圍內(nèi)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(3)不公平的代際負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老金與繳費(fèi)額分開,該制度下的第一代人以低成本得到高的轉(zhuǎn)移支付額,卻給制度成熟和人口老齡化以后的幾代人卻帶來負(fù)值的轉(zhuǎn)移支付額。(4)失去資本市場(chǎng)發(fā)展機(jī)遇。(5)養(yǎng)老基金回報(bào)率低。這種情況在發(fā)展中國家更嚴(yán)重。
　　2．公共管理強(qiáng)制性個(gè)人儲(chǔ)蓄制度。公共管理強(qiáng)制性個(gè)人儲(chǔ)蓄(公積金),通常只能投資于公共債券。政府可以以較低的利率更多地借、更多地用,而且用于非生產(chǎn)領(lǐng)域。因此,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益十分低,甚至是負(fù)收益。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)勞動(dòng)者的隱性稅收。恰恰因?yàn)槭请[性的,公共管理強(qiáng)制性個(gè)人儲(chǔ)蓄制度曾有濫用養(yǎng)老金的記錄。另外,政府控制一國金融資產(chǎn)的主要份額,剝奪了私人部門獲得這種基金的機(jī)會(huì),會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)的增長。
　　個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶對(duì)資金積累和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展都有益處,而且不受政府政治操縱和工會(huì)策略的影響。但是,這種制度不能改變那些終生收入低、年老后勞動(dòng)能力下降的人的困境,也不能抵御投資收益和長壽帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
綜上所述,各類養(yǎng)老保障模式各有不同的優(yōu)點(diǎn)和固有的問題。基于儲(chǔ)蓄功能和再分配功能相分離的原則,世界銀行主張將兩個(gè)原則建立在兩種不同的強(qiáng)制性支柱中,一種是公共管理的、稅收籌資的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；一種是私人管理的、完全積累的養(yǎng)老保障制度。至于那些需要更多養(yǎng)老金的人,他們可以自愿儲(chǔ)蓄和建立自我養(yǎng)老保障的計(jì)劃作為補(bǔ)充。這就是多支柱養(yǎng)老保障模式的思路。